Minulý rok priniesol zmeny vo verejnom obstarávaní. Ako to hodnotíte?
Uplynulý rok bol pre úrad dosť významný aj náročný. Nadobudli účinnosť tri novely zákona o verejnom obstarávaní, ktoré dosť významne zmenili celý proces obstarávania. Úrad sa konečne personálne posilnil, dostali sme nových ľudí. Máme obsadené momentálne všetky pozície vo vrcholových funkciách, a bol zriadený nový orgán úradu – rada.
Veľká novela zákona o verejnom obstarávaní je účinná od 1. júla 2013. Aké máte zatiaľ skúsenosti s jej uplatňovaním?
Je to dosť krátke obdobie na hodnotenie, napriek tomu, že veľká novela je účinná pol roka. Keď si uvedomíme, že veľké súťaže trvajú dlho, povedzme aj tri štvrte roka, tak momentálne sa súťaže, ktoré boli vyhlásené po 1. júli, len začínajú vyhodnocovať. Preto nie je ešte možné hodnotiť, či to prinieslo jednoznačne pozitívne alebo negatívne výsledky. Je fakt, že každá jedna novela prinesie niečo nové, na čo odborná verejnosť nie je zvyknutá. Tieto zmeny vždy prinesú aj veľmi veľa metodických otázok, ktorými sme momentálne zahltení. Je možné konštatovať, že sa počet námietok znížil oproti predchádzajúcemu obdobiu, ale veľmi veľa námietok zastavujeme práve z procesných dôvodov. Podnikatelia po novelách nie vždy vedia, ako majú námietku predložiť.
Zefektívnia a zrýchlia prijaté zmeny celý proces obstarávania?
Úrad toto nemôže ovplyvniť. Dobré obstarávanie sa bude robiť vtedy, keď budú na všetkých troch stranách dobrí odborníci. Tým myslím vyhlasovateľov súťaže, podnikateľov a aj úradníkov na úrade. Ak budú vyhlasovatelia pristupovať zodpovedne k príprave verejných obstarávaní a k priebehu vyhodnocovania súťaže, a ak podnikatelia budú férovo súťažiť, prinesie to požadovaný výsledok. Významnou mierou možno prispelo k zrýchleniu procesu obstarávania to, že sa podlimitné zákazky upravili tak, že môžu byť rýchlejšie vedené. V záujme zlepšenia procesu verejného obstarávania úrad v spolupráci s ministerstvom vnútra začal so školiacou činnosťou odbornej verejnosti
Ktoré zmeny sú najdôležitejšie a môžu najviac ovplyvniť obstarávanie?
Práve spomínané podlimitné zákazky, ktorých proces sa upravil a ich postup je rýchlejší. Významný vplyv môže mať aj obmedzenie podávania obštrukčných námietok tým, že jedna tretina kaucie pri obštrukčných námietkach prepadá v prospech štátu. To významným spôsobom znížilo počet námietok a obštrukcií. Dôležité bolo aj zavedenie rady. Ak by úrad vydal zlé rozhodnutie, uchádzač aj verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ má právo obrátiť sa na radu, ktorá vo veci rozhodne. Možnosť postúpiť ešte aj rozhodnutie rady na súd stále zostáva. Uvedeným krokom sa zabezpečila väčšia možnosť domáhať sa svojich práv pre podnikateľov, ale aj pre vyhlasovateľov súťaží.
Dobré obstarávanie sa bude robiť vtedy, keď budú na všetkých troch stranách dobrí odborníci. Tým myslím vyhlasovateľov súťaže, podnikateľov a aj úradníkov na úrade.Zita Táborská, predsedníčka ÚVO
Nepredĺži sa tak vlastne rozhodovanie o námietkach?
Predĺži, lebo je tam ešte ďalší stupeň rozhodovania . Ale keď chceme, aby rozhodovanie bolo spravodlivé, tak čas nemôže hrať úlohu.
Bude rada o odvolaniach proti rozhodnutiam úradu o námietkach rozhodovať rýchlejšie, ako súd?
Rada má na rozhodnutie 45 dní a aj námietky sa riešia zo zákona do tridsať dní. K zrýchleniu a k zefektívneniu rozhodovania prispelo aj to, že sa rozhodovanie o námietkach nerieši v komisiách ako doteraz. Zdržovalo to rozhodovanie, lebo napríklad o námietkach pri nadlimitných zákazkách rozhodovali až piati členovia komisie. Každá námietka sa teraz rieši na úrovni zamestnanca, ktorý rozhoduje o námietkach a ktorý komunikuje problém so svojimi nadriadenými. Táto kontrola viacerých očí zabezpečí správne a jednoznačné rozhodovanie. Tento spôsob rozhodovania prispel k tomu, že vieme stíhať zákonné termíny a rozhodovacia prax je jednotná, a preto aj predvídateľná.
Rada vznikla vlani začiatkom októbra. Rieši už aj odvolania proti rozhodnutiam úradu?
Áno. O niektorých veciach už rozhoduje, nechcem o nich hovoriť, aby som neprejudikovala rozhodnutie rady. Vydali sme päť rozhodnutí vo veciach, kedy boli namietané nesprávne rozhodnutia úradu. Musím povedať, že rada v týchto prípadoch nevyhovela námietkam, ale potvrdila pôvodné rozhodnutie úradu. A máme niekoľko podnetov, ktoré sa týkajú dodatkov k zmluvám. Tie momentálne riešime a kolegovia z rady zisťujú, ako sa zmenili okolnosti, ktoré majú vplyv na cenu, aby mohlo byť rozhodnutie rady vydané. Rada rieši len tie dodatky, ktoré majú vplyv na cenu.
Má rada opodstatnenie, alebo sú príklady v zahraničí o existencii odvolacieho orgánu pri obstarávaní?
To som nezisťovala, ale musím povedať, že takýto inštitút som navrhovala aj v mojom projekte. Jeden z bodov môjho projektu bolo zriadenie rady ako druhostupňového odvolacieho orgánu. Je to určitá záruka spravodlivého rozhodovania a nástroj na urýchlenie celého procesu, lebo rada rozhoduje do 45 dní a neviem, či súdy tak rýchlo rozhodujú. V niektorých prípadoch sa im to iste podarí, ale máme prípady aj dvojročné a aj extrémny sedemročný prípad rozhodovania súdov.
Ako sa zmeny vo verejnom obstarávaní prejavili na činnosti vášho úradu?
Úrad bol dlhodobo veľmi podhodnotený, finančne a aj personálne Keď bol zriadený v roku 2000, mal zhruba stojedenásť zamestnancov a polovičné kompetencie . Keď som nastúpila na post predsedníčky úradu v polovici roka 2012, mal stosedemnásť systemizovaných miest a reálne bolo obsadených okolo stodesať. Za dvanásť rokov nebol zaznamenaný žiadny progres úradu. Bolo to vidieť na fluktuácii, kvalite práce aj na rýchlosti rozhodovania. Bola som veľmi rada, že vláda odsúhlasila navýšenie finančných prostriedkov na platy zamestnancov, čím sa rapídne znížila fluktuácia zamestnancov. Momentálne má úrad 155 zamestnancov.
Veľakrát sa podceňuje najmä definovanie predmetu zákazky a podrobné opísanie toho, čo vlastne obstarávateľ potrebuje a chce. Obdobne to je aj pri zostavovaní zmluvných podmienok.Zita Táborská, predsedníčka ÚVO
Je to už definitívny počet?
Máme ešte priestor na zvýšenie počtu zamestnancov, ale je to závislé od toho, v akom rozsahu budeme vykonávať kontrolnú činnosť pre riadiace orgány pri čerpaní eurofondov. Nakoľko úrad kontroluje aj európske prostriedky na základe dohôd s jednotlivými riadiacimi orgánmi. Nabrať ľudí naraz vo veľkom počte nie je dobré, lebo popri plnení štandardných úloh treba nových zamestnancov aj zaučiť. Momentálne prebieha zaškoľovanie odborných pracovníkov, ktorých sme prijali hlavne na kontrolu, námietky a pre Vestník verejného obstarávania.
Malá novela verejného obstarávania začala platiť už skôr. Ako zatiaľ hodnotíte jej realizáciu v praxi?
Myslím, že pozitívne. Zaviedla sa v nej kaucia, ktorej časť prepadne v prospech štátu, to som už spomínala. Zrušili sa žiadosti o nápravu v prípadoch, keď boli uchádzači vylúčení. Bol to veľmi pozitívny krok, nakoľko to bol inštitút, ktorý bol zo zákona potrebný, ale nepriniesol efekt, nakoľko ak raz obstarávateľ niekoho vylúči, veľmi ťažko skoriguje svoje rozhodnutie na základe žiadosti o nápravu. Trvá na svojom presvedčení, že podnikateľ je vylúčený oprávnene. Toto proces len zdržiavalo. Uchádzač ale nie je ukrátený na svojich právach, lebo namiesto žiadosti o nápravu rovno podáva námietku.
V čom sú ešte rezervy alebo nedostatky v celom procese rozhodovania vo verejnom obstarávaní?
Stretávame sa s nejakými skutočnosťami, ktoré nie sú jasne popísané v zákone. Snažíme sa to vysvetliť výkladovými stanoviskami alebo upozorneniami. Veľa metodických usmernení je aj vydaných a zverejnených na stránke úradu. Cieľom je informovať verejnosť, aby sa mohla riadiť podľa týchto predpisov a aby bola rozhodovacia prax úradu predvídateľná. To je tiež jeden z bodov, ktorý som mala v mojom projekte.
Je teda nevyhnutné pripraviť novú novelu verejného obstarávania?
Niektoré veci by bolo dobré zjednoznačniť a spresniť, aby sa proces zrýchlil, ale uvidíme, aká bude vôľa zákonodarcov.
Aké máte priority v toto roku?
Keby sme zostali stagnovať, nebolo by to prospešné. Úrad má veľké ambície. Jednou z nich je aj projekt vzdelávania. Veľká novela zákona o verejnom obstarávaní zrušila inštitút odborne spôsobilých osôb a v súčasnosti to môže vykonávať takpovediac hocikto. Aby sa súťaže nevyhlasovali zle a eliminovala sa ich chybovosť, aby sa znížil počet námietok a podnetov na kontrolu, rozhodli sme sa odbornú verejnosť pravidelne vzdelávať.
Podľa vás bolo nevyhnutné zrušiť tento inštitút?
Tento inštitút bol jedinečný v Európe, a mali sme ho asi zachovať. Ja som mala ambície odborne spôsobilé osoby doškoliť, prípadne preskúšať a zlepšiť ich odbornú úroveň. Uvidíme, čo prinesie nová legislatíva v praxi. Je ešte krátky čas na to, aby sa dalo jednoznačne prehlásiť, či to bolo nevyhnutné alebo nie.
Je potrebné doškoľovať aj tých, ktorí boli odborne spôsobilými osobami?
Určite, aj preto, lebo zákon sa podstatným spôsobom zmenil. Problém však veľakrát nie je v samotnom zákone, alebo v jeho nedodržaní a aplikácii. Veľakrát sa podceňuje najmä definovanie predmetu zákazky a podrobné opísanie toho, čo vlastne obstarávateľ potrebuje a chce. Obdobne to je aj pri zostavovaní zmluvných podmienok. V praxi sa môže stať, že budú dodržané všetkých zákonné lehoty a podmienky, proces obstarávania prebehne úplne ideálne, ale výsledkom môže byť niečo, čo obstarávateľ vôbec nepotrebuje. Napríklad ak obstarávateľ chce plastové okná, ale nepovie aké technické a fyzikálne vlastnosti majú tieto okná mať, nepovie akú majú mať kvalitu, parameter prestupu tepla, aké majú mať ďalšie technické parametre, dokonca môže byť určený aj technický postup jeho zabudovania, podmienky realizácie zákazky a pod. Ak toto všetko obstarávateľ neurčí, tak dostane niečo, čo síce bude plastové okno, ale bude nekvalitné, zle zabudované, nebude spĺňať normy.
Aj keď proces obstarávania bude plne v súlade so zákonom, výsledok môže byť neuspokojivý.
Som prívrženec centrálneho obstarávania, ale nie v takom rozsahu, ako sa v poslednom období rozbehlo na Slovensku.Zita Táborská, predsedníčka ÚVO
Nakoľko je odborná pripravenosť a kvalifikovanosť verejných obstarávateľov rozhodujúca pre efektívny priebeh obstarávania?
Je veľmi dôležité a podstatné, aby proces obstarávania pripravovali odborníci a tímoví ľudia. Odborníci nielen na verejné obstarávanie, ktorí sledujú, aby boli dodržané všetky zákonné podmienky a lehoty, ale aj odborníci na definovanie predmetu zákazky a na určenie zmluvných podmienok. Táto tímová spolupráca musí byť na vysokej odbornej úrovni. Takáto príprava procesu obstarávania je veľakrát podceňovaná aj z časových alebo finančných dôvodov.
Aký máte názor na potrebu centrálneho verejného obstarávania pre iných obstarávateľov? Kedy má zmysel a kedy už nie?
Som prívrženec centrálneho obstarávania, ale nie v takom rozsahu, ako sa v poslednom období rozbehlo na Slovensku. Pre ministerstvo, ktoré má pod sebou niekoľko podriadených organizácií, je výhodnejšie a aj vhodné centrálne obstarať povedzme autá alebo kancelárske potreby. Alebo ak sa obce v jednom regióne dohodnú na centrálnom obstarávaní spoločnej kanalizácie, alebo na obstaraní kancelárskych potrieb. Aj niektoré služby sú vhodnou komoditou na centrálne obstarávanie. Rozbehli sa však obstarávania, napríklad na rekonštrukciu ciest, kde nie je známy okruh subjektov – obstarávateľov, pre ktorých bude toto obstarávanie vyhlásené. Navyše je problém s definovaním predmetu zákazky, nakoľko robiť cestu v dedine je úplne niečo iné, ako v meste, alebo dokonca v lese. Takýto predmet zákazky sa nedá unifikovať ani centrálne nadefinovať. Ťažko je v takýchto prípadoch možné definovať požiadavky na kvalitu a technické riešenie, prípadne stanoviť podmienky zmluvy. Videla som celý rad takýchto súťaží a je mi ľúto obstarávateľov, ktorí sa pridajú k takémuto centrálnemu obstarávaniu a na konci zistia, že im je dodané niečo, čo vôbec nechceli, kvalita diela je nevyhovujúca, alebo zmluvné podmienky sú pre obstarávateľa neprijateľné. Výsledok takéhoto obstarávania podľa mňa nemôže byť uspokojivý.
Čo sa dá s tým robiť?
Myslím, že už sa trochu utlmili takéto centrálne obstarávania. Je to ale vecou obstarávateľov a verejných obstarávateľov, či sa zapoja do takéhoto centrálneho obstarávania. Ak dostaneme podnet na preverenie takéhoto obstarávania, vykonáme kontrolu. Úrad nemá povinnosť kontrolovať vestník a na základe takýchto zistení vykonávať kontrolu. Verím, že niekedy sa dostaneme k tomu, že budeme mať toľko ľudí a času, že budeme vykonávať aj takéto kontroly.
Aký je vývoj v oblasti kontroly obstarávania?
V súčasnosti vykonávame kontrolu pred uzatvorením zmluvy s vybraným uchádzačom a aj kontrolu po uzatvorení zmluvy. Kontroly vykonávame na základe podnetu. Je viacero subjektov, ktoré môžu dať podnet na výkon kontroly. Je to neúspešný uchádzač, samotný obstarávateľ, ale veľa raz aj podnety napríklad od občanov. Veľmi veľa podnetov prichádza z Policajného zboru, od vyšetrovateľov, alebo z prokuratúry. Tiež máme pouzatvárané dohody s riadiacimi orgánmi a kontrolujeme tak aj obstarávania pre európske projekty. Evidujeme aj veľa anonymných podnetov na kontrolu, ktorými sa tiež zaoberáme.
Na vašom portáli je aj Centrálny register dokumentov verejného obstarávania, kde obstarávatelia majú zverejňovať požadované informácie o priebehu súťaží. Častokrát nie sú úplné. Úrad to môže ovplyvniť?
Momentálne je ustanovené v zákone, že dokumentáciu obstarávatelia zasielajú na zverejnenie sami a za jej obsah sú zodpovední obstarávatelia. V minulosti mal úrad povinnosť zverejňovať dokumenty zasielané obstarávateľmi, a práve kvôli tomu, že nebola zabezpečená ochrana osobných údajov, úrad nemohol zverejniť kompletné informácie. Ochrana osobných údajov je dnes prioritná a úrad nemohol brať zodpovednosť za to,
že zverejní niektoré osobné údaje. V súčasnosti je táto zodpovednosť prenesená na obstarávateľov. A v prípade, ak by bol podaný podnet na neúplnosť takýchto údajov, úrad to skontroluje.
Cena je dôležitá, ale rovnako dôležitá je aj kvalita. V praxi sa pri vyhodnocovaní ponúk veľmi málo využíva inštitút ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.Zita Táborská, predsedníčka ÚVO
Pri vyhodnocovaní ponúk zväčša rozhoduje najnižšia cena, ale prečo sa viac nevyužíva ekonomicky najvýhodnejšia ponuka s viacerými kritériami?
Cena je dôležitá, ale rovnako dôležitá je aj kvalita. V praxi sa pri vyhodnocovaní ponúk veľmi málo využíva inštitút ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Ponuka je najvýhodnejšia práve vtedy, keď je rovnováha medzi kvalitou a cenou. Viacerým odborovým združeniam sme neraz navrhovali, aby si zadefinovali aj ďalšie kritériá. Nie však také, ktoré chceli používať ako napríklad, že „s nimi majú dobré skúsenosti“. To nemôže byť kritérium na vyhodnotenie ponuky. Tím viacerých odborníkov napríklad z oblasti stavebníctva, strojárstva, tovaroznalectva si môže stanoviť celkom nové – univerzálne – kritériá. Nie je predsa úlohou úradu, aby niekomu vymýšľal kritéria. Najjednoduchšie kritérium na vyhodnotenie ponuky je samozrejme cena, lebo je to merateľné kritérium. Úrad v minulosti robil pilotný projekt na obstarávanie áut, kde sa hodnotili aj prvky dlhodobej životnosti. Nie je efektívne a výhodné, aby som si kúpila najlacnejšie auto, pričom prerobím na spotrebe, či následnom servise. Cenové a technické kritérium, ako i nastavenie spôsobu hodnotenia musia zadefinovať odborníci. Napríklad sklá na aute treba vymeniť možno dvakrát za celú jeho životnosť. Veľmi dôležitá je spotreba, pričom nižšia bude vyhodnotená ako lepšia. Nehovorme teda o cene, hovorme o výhodnosti celého obstarávania.
Takže ste za to, aby sa viac používala ekonomicky najvýhodnejšia ponuka.
Jednoznačne áno. Na všetkých prednáškach, či konferenciách stále zdôrazňujem, že úrad nie je proti tomu. Naopak, úrad to víta. Len sa musia nastaviť kritériá súvisiace s ponukou, čiže s predmetom zákazky, ktorý má byť dodaný.
Zatiaľ sa to však využíva výnimočne.
Keď myslenie bolí (úsmev). Je jednoduchšie ponuku vyhodnocovať len z hľadiska jedného stanoveného kritériá – v tomto konkrétnom prípade ceny.
Ako sa zatiaľ uplatňuje inštitút neprimerane nízkej ceny?
Definovali sa kritériá, kedy je cena považovaná za najnižšiu. Doteraz to bolo voľné a komisia na vyhodnotenie ponúk mala usúdiť, či je cena neobvykle nízka. Teraz sa určili pravidlá a každý si vie vyrátať, či je ešte cena primeraná, alebo neobvykle nízka. Momentálne nevieme povedať, aký to malo efekt, nakoľko na takúto vec máme zatiaľ len jednu námietku. Asi sa tento inštitút využíva dobre, lebo takmer nikto to nenamietal. Ale nakoľko je tento inštitút zavedený ešte veľmi krátko, je predčasné ho hodnotiť.
Nakoľko veľké je riziko nekvality, keď sa obstarávanie orientuje len na najnižšiu cenu?
Keď je veľmi dobre nadefinovaný predmet zákazky, je tam detailne popísaná kvalita, spôsob realizácie a je dobre pripravená zmluva, tak veľakrát je kritérium cena ako najvýhodnejšie. Lebo ak je kvalita popísaná do detailov, samozrejme, bez toho, aby niekomu bola zákazka ušitá na mieru, tak potom sa vyberá už len podľa ceny. Ale kvalitu a technické parametre treba dopredu zadefinovať.
Zhováral sa Martin Benko